“Czasowy” brak audytora wewnętrznego w jednostce a odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że prowadzenie audytu wewnętrznego nie jest jedynie elementem szeroko rozumianej staranności kierownika jednostki, lecz obowiązkiem rangi ustawowej. W dziale VI ustawy o finansach publicznych dotyczącym audytu wewnętrznego przyjęto, jakie jednostki maja ów audyt wewnętrzny prowadzić (zorganizować). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zorganizowanie audytu wewnętrznego jest wyłącznym obowiązkiem kierownika jednostki.

W drugiej kolejności należy podkreślić, że zatrudnienie audytora wewnętrznego może odbywać się w ramach zatrudnienia w jednostce albo w ramach współpracy z audytorem “zewnętrznym” (usługodawcą). Nie ma pełnej dowolności w tym zakresie. Przykładowo art. 278 ust. 3 ustawy o finansach publicznych ogranicza jednostki samorządu terytorialnego w wyborze formy współpracy.

Rzecz jednak nie tyle w sposobie współdziałania z audytorem wewnętrznym, co w problemie jego czasowej nieobecności. Nie chodzi przy tym o nieobecność w trakcie zatrudnienia lub w ramach łączącej jednostkę z audytorem umowy, lecz czasowy brak audytora wywołany np. rozwiązaniem umowy z dotychczasowym audytorem.

Przyczyną zamieszania jest bowiem treść art 18a ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych: naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce sektora finansów publicznych do tego zobowiązanej, wskutek niezatrudniania audytora wewnętrznego albo niezawierania umowy z usługodawcą.

Przepis ten nie jest najlepiej sformułowany. Oznacza bowiem, że ustawodawca przewiduje sankcje za zaniechanie prowadzenia audytu wewnętrznego wskutek niezatrudnienia lub niezawarcia umowy. Można mieć zatem wątpliwości, czy zarzucając kierownikowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych należałoby wykazać materialny brak audytu wewnętrznego, a następnie brak umowy z audytorem, czy też tylko formalny brak audytora (czyt. umowy).

Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu ze stycznia 2014 roku przyjęła, że nawet czasowy brak zatrudnienia audytora jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych (kierownik argumentował, że rozwiązał umowę z dotychczasowym audytorem ze względów merytorycznych, a zawarcie umowy z kolejnym odłożył do czasu zakończenia kontroli NIK, co rzeczywiście miało miejsce; brak zatrudnienia audytora obejmował okres kilku miesięcy). Główna Komisja Orzekająca przyjęła w orzeczeniu następujące stanowisko: fakt zaniechania prowadzenia audytu wskutek braku audytora, chociaż czasowo, wypełnia znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 18a ustawy. Wyjaśnienia Obwinionego zgłoszone w toku postępowania były rozpatrzone i uwzględnione przy rozstrzygnięciu dotyczącym kary (…).

Wydaje się, że orzeczenie nie jest do końca słuszne i wiąże się z typowo formalnym podejściem do treści czynu określonego w art. 18a. Taka wykładnia utożsamia braku zatrudnienia z brakiem prowadzenia audytu wewnętrznego, co nie zawsze jest takie oczywiste. Moim zdaniem wspomniany czyn ma jednak charakter skutkowy, a więc czasowy brak audytora (z różnych przyczyn) nie musi być równoznaczny z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. W skrajnej bowiem sytuacji może okazać się, że brak rzeczywistych, realnych czynności z zakresu audytu wewnętrznego, przy zatrudnieniu audytora, nie jest objęte sankcją, a w jednostce, w której system audytu wewnętrznego jest doskonale zorganizowany sankcje będą, ponieważ w określonym czasie jednostka nie mogła wykazać ciągłość “umów” z audytorem lub audytorami.