Rezerwa ogólna – limit bezwzględny czy względny…

Jednym z instrumentów elastycznej polityki budżetowej są rezerwy. Najczęściej dokonujemy ich podziału na tzw. ogólne i celowe. Podział wiąże się z brakiem lub uściśleniem, na co środki mają być wykorzystane. Dodatkowo możliwe jest wyprowadzenie podziału rezerw na tzw. obligatoryjne oraz fakultatywne z uwagi na istnienie obowiązku ich utworzenia. Innymi słowy, łatwo zauważyć, że rezerwy są elementem strony wydatkowej budżetu.

O ile jednak rezerwy celowe ograniczają organ wykonawczy w przeznaczeniu środków, o tyle rezerwa ogólna jest typowym instrumentem elastycznej polityki wydatkowej. Wydatkowanie środków w ramach rezerwy ogólnej odbywa się poza procedurą zmiany budżetu (jest elementem wykonawczym), a więc dysponowanie takimi środkami, abstrahując od ograniczeń ustawowych, odbywa się w ramach swobodnej decyzji organu wykonawczego.

W ustawie o finansach publicznych przyjęto limit dla rezerw ogólnych budżetu j.s.t. Rezerwa ogólna nie może wynosić więcej niż 1 proc., ale i nie może być mniejsza niż 0,1 proc. wydatków danego budżetu. Rzecz jednak nie w limicie planowanym, ale w uzupełnieniu limitu. Inaczej rzecz ujmując, w praktyce pojawiają się próby “odtwarzania” limitu. Wyjaśnijmy, na czym to polega.

Dysponowanie rezerwą ogólną odbywa się poprzez “przenoszenie” wydatków (środków). Wykonując budżet organ wykonawczy, w ramach ustawowych ograniczeń, może przenosić środki z rezerwy ogólnej na wydatki zaplanowane, jak również wydatki niezaplanowane. “Przenoszenie” powoduje zatem, że w trakcie roku budżetowego środki w ramach rezerwy ogólnej są przenoszone jako pozycje konkretnych wydatków. Wykonanie budżetu ma zatem ten skutek, że wydatek przeniesiony z rezerwy ogólnej jest zarówno kategorią wydatku dokonanego, jak również elementem wykorzystanej rezerwy ogólnej. Rzecz w tym, iż w praktyce można spotkać się z poglądami, że dysponowanie rezerwą ogólną zmniejsza jej wysokość a zwiększa wysokość pozycji wydatkowej budżetu. W takiej sytuacji spotkać można próby zmiany budżetu poprzez uzupełnienie, zwiększenie wysokości rezerwy ogólnej.

Zasygnalizowane powyżej podejście jest zdecydowanie nieprawidłowe. Nie można bowiem wykonania budżetu w zakresie dysponowania rezerwą ogólną utożsamiać ze zmianą wysokości tej rezerwy. Technicznie dokonanie wydatków w ramach rezerwy ogólnej obciąża rezerwę ogólną i nie stanowi jej zmniejszenia. Ustawowy limit wysokości rezerwy ogólnej ma zatem charakter bezwzględny i nie może być “odtwarzany”. Organ stanowiący może, co najwyżej, zmienić budżet celem zwiększenia rezerwy ogólnej, ale tylko do wysokości 1 proc.wydatków budżetu (łącznie).